El Cupo es la cuantía que paga anualmente el País Vasco al Estado para financiar todos los servicios que están centralizados pero de los que también se benefician los ciudadanos vascos. Técnicamente se denominan cargas no asumidas. Como el País Vasco recauda sus tributos propios a través de sus Diputaciones Forales (no lo hace la Agencia Tributaria, como es el caso de las comunidades de régimen común), tiene que pagar al Estado su parte de los servicios centralizados (tanto los correspondientes a la comunidad como a las corporaciones locales).
En definitiva, Euskadi tiene el derecho a recaudar los impuestos en su territorio (excluyendo las cotizaciones sociales) pero debe abonar al Estado cada año una cantidad, el Cupo, por las competencias no transferidas como el Ejército, la Política Exterior, instituciones centrales del Estado, infraestructuras, servicio de la Deuda Pública, gastos en puertos y aeropuertos del Estado, AVE, ….)
Para calcular estas cargas no asumidas, se estima el gasto realizado por el Estado para todas las Comunidades Autónomas se descuentan los gastos de las competencias asumidas por el Pais Vasco y se aplica un coeficiente para ver qué parte del coste de provisión de servicios püblicos centralizados le correspondería al País Vasco. Este coeficiente (llamado índice de imputación) es la relación de la renta de la región sobre el total de la renta nacional. En este caso, se ha establecido el 6,24% y no ha sido revisado en el nuevo cálculo. Así, del total de gastos del PGE 2017, que ascienden a 276.000m€, se restan los gastos por competencias asumidas, esto es, 89.000m€.Al resultado, 187.000m€ que corresponden a los gastos totales por competencias no asumidas, se aplica el índice de imputación (6,24%).
El resultado final de este cálculo son casi 11.670 millones de euros, que sería la estimación del coste de los servicios públicos financiados por el Estado y de los que también se benefician los ciudadanos del País Vasco.
A partir de este cálculo inicial, se aplican una gran cantidad de ajustes que hacen que la cuantía que tenga que pagar finalmente el País Vasco sea de 1.300 millones de euros (descontadas las políticas activas de empleo que siendo una competencia estatal se financia a través de las haciendas forales). El primer ajuste son los tributos no concertados e ingresos no tributarios, que es toda la recaudación que el Estado realiza en Euskadi por ingresos públicos (transferencias de la UE imputables a residentes, enajenación de inversiones reales) y tasas no transferidas a la Hacienda foral y cuyo cálculo asciende a 1.100 millones de euros.
Uno de los ajustes más importantes es el del IVA, en un doble sentido. Primero, porque el IVA de las importaciones se abona directamente a la Agencia Tributaria, por lo que el Estado tiene que entregar a Euskadi la parte soportada por sus ciudadanos.
Segundo, porque el IVA lo declara cada empresa donde tiene su sede fiscal, aunque las ventas pueden haberse realizado en otra región y, por lo tanto, esta parte del tributo lo soporte un consumidor de otro territorio. Estos dos ajustes constituyen una parte fundamental del cupo y se estiman a partir de los datos de consumo territorializado ya que el IVA es un gravamen sobre el consumo final de los agentes económicos. La forma de calcular el ajuste del IVA sobrevalora el peso del País Vasco en el consumo nacional y en la base del impuesto. En el proyecto se mantienen los mismos coeficientes técnicos para el ajuste a consumo de IVA que se han usado históricamente perpetuando el problema de ajuste en perjuicio del Estado.
Además, la Ley del Cupo determina que también tiene que descontarse el déficit público del Estado. Esto es así porque si el País Vasco paga actualmente el déficit y en el futuro paga su parte alícuota de los intereses y la amortización de la deuda pública como componente del gasto centralizado, entonces pagaría dos veces. Para evitarlo, se descuenta la parte del gasto que se financia vía déficit, lo que supone mermar lo que tiene que pagar la comunidad en casi 8.800 millones de euros. Este cálculo que tiene en cuenta el déficit primario en el momento de negociarse el cupo, se congela durante el período de aplicación del cupo, generalmente, cinco años. Parece razonable, en este caso, tener en cuenta el ciclo económico y proceder anualmente al recálculo de la corrección por déficit con los datos reales del saldo presupuestario primario de cada ejercicio.
Una vez realizados todos estos ajustes, resulta el cupo líquido que tiene que pagar Euskadi cada año. Lo que ha acordado el Gobierno vasco con el Ministerio de Hacienda es que la cuantía final sea de 1.300 millones de euros, 265 millones de euros menos que en el anterior cálculo, el de 2007, que era de 1.565 millones. Una negociación que ha resultado muy positiva para las haciendas forales. A este cupo base hay que descontar también las políticas activas de empleo, como ya hemos comentado
El proyecto sigue infravalorando las competencias estatales no transferidas debido a la metodología de cálculo y debido a los coeficientes de imputación, no tiene en cuenta el coste de la nivelación interterritorial y el ajuste por IVA no está hecho con parámetros realistas ya que utiliza fórmulas indirectas de apropiación como son índices estadísticos de consumo territorializado. En definitiva, aunque el nuevo cupo corrige ligeramente la infravaloración de las cargas no asumidas, el descuento del déficit, una cifra coyuntural que se modificará a la baja por los compromisos de ajuste presupuestario, y los errores a la hora de calcular el IVA que le corresponde a las forales, es lo que explica la reducción de la factura del cupo.
Para la gran mayoría de los expertos, el Cupo debería ser mucho más alto de lo que es y el ajuste por IVA seguramente debería ir en la dirección contraria, esto es, a favor del Estado, no de las diputaciones forales. Esta infravaloración del cupo, donde es especialmente significativa la nula participación en la nivelación ínterterritorial, permite disfrutar al País Vasco de niveles de financiación per cápita sustancialmente superiores a los del resto de las CCAA. En este sentido, la comisión oficial para la Reforma del SFA ya abogaba porque las instituciones vascas contribuyan a financiar una de las cargas del Estado que ahora no asumen, como es la nivelación interterritorial.
Existe la sospecha fundada de que se trata de un acuerdo fundamentalmente político revestido a posteriori con una instrumentación técnica, aunque no es una novedad respecto al cálculo en relación a períodos anteriores.
Juan José Rubio Guerrero
Catedrático de Hacienda Pública. UCLM
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